Warning: file_put_contents(): Only 0 of 113 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 107 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 159 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 105 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 109 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 109 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 159 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 115 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

Warning: file_put_contents(): Only 0 of 159 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104
Communities Association of Armenia



Warning: file_put_contents(): Only 0 of 174 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104
:

    ՀՀՄ Նախագահ՝ Էմին Երիցյանի իրավահամեմատական վերլուծությունը համայնքների վարչական սահմանների փոփոխության ժամանակ համայնքների լսված լինելու իրավունքի վերաբերյալ

    12 Հուլիսի, 2017

    ՀՀՄ Նախագահ՝ Էմին Երիցյանի  իրավահամեմատական վերլուծությունը համայնքների վարչական սահմանների փոփոխության ժամանակ համայնքների լսված լինելու իրավունքի վերաբերյալ

    Համայնքների վարչական սահմանները փոփոխելիս համայնքների լսված լինելու իրավունքի իրավական կարգավորման կարևորությունը

    1. Համայնքների վարչական սահմանների փոփոխումը դասվում է համայնքների համար հիմնարար նշանակության հարցերի շարքին, որի իրականացումը ենթարկվում է հատուկ իրավական կարգավորման ինչպես սահմանադրական, այնպես էլ օրենսդրական մակարդակներում: Դա պայմանավորված է, inter alia, այն հանգամանքով, որ համայնքների վարչական սահմանների փոփոխման գործընթացը բարդ եւ համակողմանի բնույթ ունի եւ ընդգրկում է տարաբնույթ շահագրգիռ կողմեր: Վերջիններիս շարքում հատուկ կարեւորություն է տրվում համայնքներին եւ համայնքների բնակչությանը, որոնց կարծիքը վեր հանելու եւ այն լսելու գործընթացի իրավական կարգավորումը յուրաքանչյուր պետությունում պետք է իրականացվի միջազգային պարտավորություններին և չափանիշներին համապատասխան:

    2. Համայնքների վարչական սահմանները փոփոխելիս համայնքների լսված լինելու իրավունքի հասկացությունը և դրա իրականացման ձևերը

    Համայնքների վարչական սահմանները փոփոխելիս համայնքների լսված լինելու իրավունքը նշանակում է, որ տեղական ինքնակառավարման միավորի սահմանների ցանկացած փոփոխություն իրականացնելիս (համայնքների միավորում կամ բաժանում, մի համայնքի վարչական տարածքի ներառում մեկ այլ համայնքի վարչական տարածքի մեջ) պետությունը պետք է նախապես, ուղղակի կամ անուղղակի կերպով խորհրդակցի տվյալ համայնքի/համայնքների եւ/կամ տեղական ինքնակառավարման մարմինների հետ եւ հաշվի առնի նրանց կարծիքը վարչական սահմանների փոփոխման վերաբերյալ: Ընդ որում, շահագրգիռ համայնքները պետք է մասնակցեն համայնքների վարչական սահմանների փոփոխման գործընթացի ինչպես նախապատրաստական, այնպես էլ բուն որոշման կայացման փուլին եւ ունենան իրական հնարավորություն իրենց կարծիքը հայտնելու եւ այն լսելի դարձնելու համար: 
    Միջազգային լավագույն փորձի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ առկա է համայնքների կարծիքը լսելու հիմնականում երկու եղանակ.
    1. Ուղղակիորեն, այսինքն՝ համայնքի բնակչության կարծիքի վեր հանում տեղական հանրաքվեների, հանդիպումների, կարծիքների հարցման եւ այլ միջոցներով,
    2. Անուղղակիորեն, այսինքն՝ մունիցիպալ մարմինների կողմից կարծիք ներկայացնելու միջոցով: 
    Ընդ որում, այս երկու եղանակները ոչ թե բացառում, այլ փոխլրացնում են միմյանց եւ հիմնականում կիրառվում են միասնաբար:
    Միջազգային փաստաթղթերի եւ չափանիշների ուսումնասիրությունը հիմք է տալիս եզրահանգելու, որ տեղական ինքնակառավարման միավորի սահմանների փոփոխության գործընթացում համապատասխան համայնքների հետ խորհրդակցությունը պետք է իրականացվի նախապես: Այն պետք է ապահովի շահագրգիռ համայնքների իրական մասնակցությունը գործընթացին՝ նախապատրաստական փուլից սկսած մինչեւ բուն որոշման կայացման փուլը: 
    Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիան համայնքների հետ խորհրդակցության լավագույն ձեւը համարում է հանրաքվեն (հոդված 5), քանի որ տեղական հանրաքվեները առավելագույնս համապատասխանում են այդպիսի խորհրդակցությունների նպատակներին : Տեղական ինքնակառավար-ման եվրոպական խարտիայի բացատրական զեկույցի համաձայն խորհրդակցության այլ ձևերը պետք է օգտագործվեն անդամ պետությունների կողմից այն դեպքում, երբ համայնքային սահմանների փոփոխությունների վերաբերյալ պարտադիր տեղական հանրաքվե անցկացնելու համար օրենսդրական հիմք առկա չէ:

    3. Համայնքների լսված լինելու իրավունքի իրավական կարգավորումը ՀՀ-ում համայնքների խոշորացման առաջին փուլի ժամանակ

    Համայնքների խոշորացման առաջին փուլն իրականացվել է ՀՀ կառավարության կողմից 2011թ. նոյեմբերի 10-ին հաստատված «Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման հայեցակարգ»-ի հիման վրա: Այս փուլում իրականացվել է համայնքների խոշորացման պիլոտային ծրագիր ՀՀ երեք մարզերում՝ Լոռիում, Տավուշում և Սյունիքում, որն ընդգրկել է 22 համայնք: 
    Համայնքների խոշորացման առաջին փուլի իրականացման ընթացքում գործող սահմանադրական կարգավորման համաձայն hամայնքների միացումը և առանձնացումը իրականացվում է ԱԺ կողմից համապատասխան օրենքի ընդունման միջոցով՝ Կառավարության օրենսդրական նախաձեռնության հիման վրա: Մինչեւ օրենսդրական նախաձեռնության ներկայացումը կառավարությունը համապատասխան համայնքներում պարտավոր է նշանակել տեղական հանրաքվեներ, որոնց արդյունքները կցվում են օրենսդրական նախաձեռնությանը: Համայնքները կարող են միավորվել կամ բաժանվել՝ անկախ տեղական հանրաքվեների արդյունքից: 
    Սահմանադրության վերոնշյալ նորմն իր հետագա կարգավորումն էր ստացել «Տեղական հանրաքվեի մասին» ՀՀ օրենքի 7-րդ հոդվածի 1-ին մասի երկրորդ պարբերությունում, որի համաձայն «Համայնքները միացնելու կամ առանձնացնելու հարցով Հայաստանի Հանրապետության կառավարությունն օրենսդրական նախաձեռնությամբ հանդես գալուց առաջ համապատասխան համայնքներում նշանակում է տեղական հանրաքվեներ»:
    Սահմանադրական եւ օրենսդրական վերոնշյալ նորմերի շրջանակներում համայնքների խոշորացման առաջին փուլում 2015թ. մայիսի 17-ին նշանակվեցին և անցկացվեցին են տեղական հանրաքվեներ , որոնց միջոցով համայնքները հնարավորություն են ունեցան հայտնել իրենց կարծիքը համայնքային սահմանների փոփոխման վերաբերյալ:
    Տեղական հանրաքվեի արդյունքների համաձայն 22 համայնքից 6-ը (Աթան (Լոռի), Ահնիձոր (Լոռի), Հաղարծին (Տավուշ), Թեղուտ (Տավուշ), Շամուտ (Լոռի), Գոշ (Տավուշ)) դեմ են եղել համայնքային սահմանների փոփոխությանը: Այնուամենայնիվ, համայնքների բացասական կարծիքը քննարկման առարկա չդարձավ եւ հաշվի չառնվեց ԱԺ-ի կողմից «Վարչատարածքային բաժանման մասին» ՀՀ օրենքում համապատասխան փոփոխություն կատարելու միջոցով համայնքների միավորման վերաբերյալ որոշում կայացնելիս : 
    Այսպիսի իրավակիրառ պրակտիկայի հիմքում դրվեց 2005թ. ՀՀ սահմանադրության 110-րդ հոդվածի «Համայնքները կարող են միավորվել կամ բաժանվել՝ անկախ տեղական հանրաքվեների արդյունքից» նորմը, որը ըստ էության, ամրագրում է համայնքային սահմանները փոփոխելու վերաբերյալ տեղական հանրաքվեների խորհրդատվական բնույթը:

    4. Համայնքների լսված լինելու իրավունքի իրավական կարգավորումը ՀՀ-ում համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլի ժամանակ

    Համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլն իրականացվել է 2016թ. եւ ընդգրկել է Արարատի, Շիրակի, Վայոց ձորի, Տավուշի և Սյունիքի մարզերի թվով 118 համայնք: Համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլի ընթացքում գործող սահմանադրական նորմի համաձայն հանրային շահերից ելնելով՝ համայնքները կարող են օրենքով միավորվել կամ բաժանվել։ Ազգային ժողովը համապատասխան օրենք ընդունելիս պարտավոր է լսել այդ համայնքների կարծիքը։
    Ելնելով այն հանգամանքից, որ համայնքային սահմանների փոփոխության վերաբերյալ համայնքներում տեղական հանրաքվե իրականացնելու առումով ոչ սահմանադրական եւ ոչ էլ օրենսդրական մակարդակում իրավակարգավորում առկա չէ, համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլն իրականացվել է առանց համապատասխան համայնքներում տեղական հանրաքվե իրականացնելու: Տեղի է ունեցել երկու հանդիպում-քննարկում համայնքների բնակչության եւ տեղական ինքնակառավարման մարմինների հետ: 
    Մի շարք համայնքներում (Ոսկեպար, Բերդավան) բնակիչները ստորագրահավաքների, պատգամավորներին ուղղված դիմումների եւ հանրային բողոքների միջոցով հայտնել են իրենց անհամաձայնությունը համայնքային սահմանների փոփոխության հետ: Այնուամենայնիվ, դրանք որեւէ ազդեցություն չեն ունեցել ԱԺ կողմից «Վարչատարածքային բաժանման մասին» ՀՀ օրենքում փոփոխություն կատարելու վերաբերյալ ՀՕ-100-Ն օրենքն ընդունելու գործընթացի վրա եւ համայնքների՝ լսված լինելու իրավունքը պատշաճ կերպով չի իրացվել:

    5. Համայնքների լսված լինելու իրավունքի իրավական կարգավորումը գործող սահմանադրական և օրենսդրական նորմերի իրավական վերլուծություն

    2015թ. փոփոխություններով ՀՀ սահմանադրության 190 hոդվածի համաձայն հանրային շահերից ելնելով՝ համայնքները կարող են օրենքով միավորվել կամ բաժանվել։ Ազգային ժողովը համապատասխան օրենք ընդունելիս պարտավոր է լսել այդ համայնքների կարծիքը: 
    Ինչպես բխում է սահմանադրական նորմի վերլուծությունից, այն ամրագրում է Ազգային ժողովի պարտավորությունը համայնքային սահմանների փոփոխության, այսինքն՝ դրանց միավորման կամ բաժանման դեպքում լսել համապատասխան համայնքների կարծիքը: «Համայնքի կարծիք» նշանակում է համայնքի բնակչության համաձայնությունը կամ անհամաձայնությունը համայնքային սահմանների կատարվելիք փոփոխությանը: Ընդ որում, համապատասխան համայնքների կարծիքը «լսելու» պարտավորությունը չի կարող կրել ձեւական բնույթ: 
    Համայնքների կարծիքը լսելու պարտավորությունը կարող է համարվել «ձեւական» այն դեպքում, երբ համայնքներին տրված չէ իրական հնարավորություն իրենց կարծիքը լսելի դարձնելու համար: Համայնքների կարծիքը լսելու պարտավորության «ձեւական իրացում» կարող է որակվել համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլում ձեւավորված իրավակիրառ պրակտիկան, երբ Կառավարությունը որեւէ իրավական մեխանիզմի (ուղղակի կամ անուղղակի) միջոցով չբացահայտեց համապատասխան համայնքների կարծիքը, եւ դրանով պայմանավորված՝ համայնքների կարծիքը որեւէ ֆորմալ մակարդակում իր արտահայտությունը չստացավ: Արդյունքում օրենսդիր մարմնի կողմից «համապատասխան համայնքների կարծիքը լսելու» պարտավորությունը չիրականացվեց: Համայնքների լսված լինելու իրավունքի իրացումը կարող է կրել ձեւական բնույթ նաեւ այն դեպքում, երբ կառավարությունը, ունենալով իրավական մեխանիզմներ համայնքների կարծիքը վեր հանելու համար, այնուամենայնիվ, հաշվի չի առնում դրա արդյունքում բացահայտված բացասական վերաբերմունքը, ինչպես դա տեղի ունեցավ համայնքների խոշորացման առաջին փուլում: 
    Միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ պետության՝ համայնքների կարծիքը լսելու պարտավորությունը կարող է համարվել պատշաճ կերպով իրականացված, եթե. 
    - Կարծիքի բացահայտումը տեղի է ունեցել նախապես (այսինքն՝ մինչեւ ԱԺ-ում օրենքի նախագծի քննարկումը).
    - Կարծիքի բացահայտումը տեղի է ունեցել ուղղակի (համայնքի բնակչության հետ քննարկումներ, կարծիքի հարցումներ, տեղական հանրաքվեներ) եւ/կամ անուղղակի եղանակով (համայնքի ավագանու կողմից որոշման կայացման միջոցով).
    - Պետությունը ապահովել է համայնքների/նրանց ներկայացուցիչների մասնակցությունը համայնքների սահմանների փոփոխման ողջ գործընթացին՝ սկսած նախապատրաստական փուլից: 
    - Համայնքները ունեցել են իրական հնարավորություն հայտնելու իրենց դրական կամ բացասական կարծիքը համայնքային սահմանների փոփոխությունների վերաբերյալ: 
    Հարկ է նշել, որ համայնքների կարծիքը լսելու եւ այն հաշվի առնելու վերաբերյալ միջազգային պրակտիկան վկայում է, որ համայնքները համայնքային սահմանների փոփոխության վերաբերյալ ակտերի հետ կապված իրավական առումով «վետոյի իրավունք» չունեն, սակայն պետությունները հիմնականում համայնքների անհամաձայնության դեպքում ձեռնպահ են մնում նրանց կամքին հակառակ որոշում կայացնելուց: Համայնքների կամքին հակառակ նրանց սահմանների փոփոխման վերաբերյալ որոշումը կարող է կայացվել միայն բացառիկ դեպքերում՝ ելնելով համայնքների ողջամիտ շահերից, որը մանրամասն իրավական կարգավորման է ենթարկվում: 
    ՀՀ ներպետական օրենսդրության ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ 2015թ. փոփոխություններով սահմանադրության 190 հոդվածով սահմանված Ազգային ժողովի՝ «համայնքների կարծիքը լսելու պարտավորությունը» իր հետագա ամրագրումն օրենսդրական մակարդակում չի ստացել: Այս իրավական բացը պայմանավորված է այն հանգամանքով, որ 2015թ. սահմանադրական փոփոխություններն ուժի մեջ մտնելուց հետո ՀՀ Ազգային ժողովը 16.12.2016թ. ընդունված «Տեղական հանրաքվեի մասին» ՀՀ օրենքում փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՕ-238-Ն օրենքով ուժը կորցրած է ճանաչել տեղական հանրաքվե նշանակելու վերաբերյալ նորմը (7-րդ հոդվածի 1-ին մասի երկրորդ պարբերություն)՝ եւ դրա փոխարեն որեւէ այլ նորմ չի ընդունել: Արդյունքում համայնքային սահմանների փոփոխության դեպքում համայնքների կարծիքը լսելու հետ կապված իրավահարաբերությունները այս պահին օրենսդրորեն կարգավորված չեն, հետեւաբար օրենքով սահմանված չեն համայնքների լսված լինելու իրականացման եղանակները, մեխանիզմները, ընթացակարգը, ինչպես նաեւ այդ կապակցությամբ համապատասխան մարմինների պարտականությունները: 
    Նման իրավական բացի պայմաններում սահմանադրական նորմին տրվել է «նեղ մեկնաբանում», որը հանգեցրել է համայնքների կարծիքը լսելու իրավունքը պարզապես «որպես պառլամենտական լսումներին մասնակցելու իրավունք» կամ «ԱԺ լիագումար նիստին մասնակցելու իրավունք» դիտարկելու ոչ ժողովրդավարական իրավակիրառ պրակտիկայի ձեւավորմանը, ինչը անհարիր է իրավական պետությանը եւ խախտում է ՀՀ միջազգային պարտավորությունները:



    Warning: file_put_contents(): Only 0 of 103 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104

    Warning: file_put_contents(): Only 0 of 176 bytes written, possibly out of free disk space in /home/caa/inc/functions.php on line 104